PRZYGOTOWANIE POLSKI DO PROWADZENIA DZIAŁAŃ Z ZAKRESU ROZWOJU

<small>Autorem artykułu jest Favor Przedsiębiorstwo Usługowe Prz</small><br>
<b>Przygotowanie Polski do prowadzenia działań z zakresu rozwoju</b><br>
Artykuł stanowi wprowadzenie do tematyki pozyskiwania środków unijnych oraz ich wykorzystywania. Prezentowana jest jego wersja, która ma blisko trzy lata. Wiele rzeczy jest nadal aktualnych.Znaleziony na dysku tekst jest w wersji roboczej.
<br>
<!-- @page { size: 21cm 29.7cm; margin: 2cm } P { margin-bottom: 0.21cm } --><strong>Przygotowanie Polski do prowadzenia działań z zakresu rozwoju regionalnego na przykładzie Programu ISPA.</strong><br> Ostatnie miesiące stanowią okres, w którym państwa Unii Europejskiej w sposób intensywny debatują nad kształtem budżetu UE w kolejnym okresie programowania. Kwestią, która najbardziej nas interesuje jest to, jakie fundusze przeznaczone są na na pomoc najbiedniejszym państwom Unii, do których należy zaliczyć także Polskę. Zasadnicze znaczenie mają tutaj fundusze strukturalne, a także Fundusz Spójności. W tym miejscu nasuwa się pytanie, czy twarde stanowisko, jakie zajmują nasi politycy jest uzasadnione. Za najważniejszy cel uznano pozyskanie jak największej ilości środków finansowych w sytuacji, gdy wątpliwości budzi to, czy Polska będzie je w stanie wykorzystać. Polska jest największym spośród krajów, które 1 maja 2004 r. przystąpiły do Unii Europejskiej. Oznacza to, że dysponuje największym potencjałem, lecz niestety także największą skalą problemów. W 2001 r. Produkt Krajowy Polski wyniósł ponad 40% PKB wytwarzanego przez wszystkie państwa Europy Środkowej i Wschodniej starających się o członkostwo w UE. Proporcje te nie zmieniły się w znaczący sposób do dnia dzisiejszego. Wynika z tego fakt, iż przyjęcie naszego kraju do Wspólnoty miało większe znaczenie gospodarcze niż kilku małych. Stanowiło to znaczący problem natury politycznej, co miało duży wpływ na negocjacje akcesyjne. Wszelkie deklaracje związane z rozszerzeniem UE na wschód związane były z euforią, która ogarnęła elity oraz społeczeństwa Europy Zachodniej po upadku bloku wschodniego. Stan ten nie trwał długo. Elity zachodnioeuropejskie zostały postawione przed dylematem, czy Wspólnota Europejska może się rozszerzyć o taki kraj jak Polska, szczególnie w kontekście wspólnej polityki regionalnej. Dotychczasowe doświadczenia Polski w wykorzystywaniu unijnej pomoc nie zostały opisane w sposób wyczerpujący. Dotyczy to nie tylko krótkiego okresu naszego członkostwa we Wspólnocie, lecz także okresu przygotowującego Polskę do akcesji. Jest to o tyle istotne, że zadaniem okresu przedakcesyjnego było wypracowanie systemu, który pozwoliłby na sprawne wykorzystanie unijnej pomocy. W związku z tym ocena okresu przedakcesyjnego jest niezwykle utrudniona. Należy przy tym zwrócić uwagę, że pierwsze lata członkostwa w Unii stanowią bardziej kontynuację wcześniejszych działań, niż nowy okres w relacjach między Wspólnotą a Polską. W związku z brakiem jednoznacznej oceny okresu przedakcesyjnego chciałbym przyjrzeć się bliżej przygotowaniu Polski do prowadzenia działań z zakresu rozwoju regionalnego, w szczególności gotowości do przyjęcia pomocy z Funduszu Spójności. Niniejsze opracowanie zostało podzielone na dwie podstawowe części. W pierwszej przedstawię procesy powstawania polskiej polityki regionalnej oraz przygotowywania naszego kraju do korzystania z unijnej pomocy. W części drugiej przyjrzę się funkcjonowaniu Przedakcesyjnego Instrumentu Polityki Strukturalnej w Polsce, w szczególności konsekwencjom tego procesu dla funkcjonowania Funduszu Spójności. <br><strong>Polityka regionalna w Polsce</strong><br> O polskiej polityce regionalnej można mówić tak naprawdę dopiero od roku 2000, kiedy to weszła w życie <em>Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.</em> Ustaliła ona na zasady i formy wspierania przez rząd rozwoju regionalnego kraju oraz wskazała instytucje tworzące i realizujące politykę regionalną państwa. Polityka regionalna w naszym kraju funkcjonuje w oparciu o trzy podstawowe poziomy: <ul><li><ul><li>krajowy, </li><li>regionalny, </li><li>i europejski. </li></ul></li></ul> W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pewien paradoks. Analizuje się krajowy i regionalny szczebel polityki regionalnej, lecz stały się są one tak naprawdę pochodną tego trzeciego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że Polska nie posiada w zasadzie żadnej tradycji związanej z prowadzeniem polityki regionalnej, traktowanej jako realizację celów spójności społeczno-gospodarczej. Wprawdzie istnieją przykłady prowadzenia przez różne rządy działań regionalnych, aczkolwiek są to bardzo specyficzne działania, uznawane z reguły za ważne w skali całego kraju. Do takiego rodzaju aktywności można zaliczyć budowę w latach 20. XX wieku Centralnego Okręgu Przemysłowego. Władze II RP wybudowały go nie w celu pomocy Lubelszczyźnie i wschodniej Małopolsce, lecz dlatego, że tereny te najlepiej nadawały się na ośrodek przemysłowy. Działo się tak, pomimo znacznych różnic w rozwoju regionalnym Polski, zarówno przed jak i po II wojnie światowej. Można doszukiwać się wielu przyczyn zróżnicowania regionalnego Polski. Pierwszą są pozostałości po rozbiorach - podział na zacofany wschód i lepiej rozwinięty zachód. Kolejną jest nadmierna industrializacja pewnych obszarów kraju, w związku z polityką przemysłową nastawioną na rozwój przemysłu ciężkiego. Pozostaje tradycyjny podział na regiony rolnicze i przemysłowe. W trudnej sytuacji znalazły się władze III RP. Transformacja gospodarcza przyczyniła się do uwypuklenia wielu różnic międzyregionanych. Prowadzenie efektywnej polityki regionalnej było bardzo utrudnione, m.in. ze względu na znaczny stopień centralizacji procesu decyzyjnego i relatywnie słabą pozycję regionów. Nowy rozdział w podejściu do problemów rozwoju regionalnego przyniosła perspektywa integracji z UE. Przyczyną tego była potrzeba sprawnego funkcjonowania w strukturach europejskich. Konieczność stworzenia podmiotów polityki regionalnej narzucił pośrednio Polsce Układ Europejski, który wskazał na środki prowadzenia polityki regionalnej, akcentując w ich ramach rolę władz szczebla regionalnego i lokalnego. Do powstania wspomnianych podmiotów przyczyniła się reforma administracyjna kraju z roku 1999, szczególnie poprzez utworzenie 16 województw. Samorząd szczebla wojewódzkiego uzyskał wtedy znaczną swobodę, jeśli chodzi o rozwój regionalny. Przejawia się to przede wszystkim w: <ul><li><ul><li>uchwalaniu strategii rozwoju województwa a także wieloletnich programów wojewódzkich, </li><li>przygotowywaniu "Priorytetów współpracy zagranicznej województwa", </li><li>stanowieniu uchwał odnośnie przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń regionalnych oraz zawierania umów o współpracy regionalnej. </li></ul></li></ul> Zadania z zakresu polityki regionalnej ujęte są w tzw. kontraktach wojewódzkich. i dofinansowywane bezpośrednio przez ministra finansów. Ale zanim dojdzie do podpisania jakiegokolwiek kontraktu musi powstać <em>Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego</em> (NSRR), czyli dokument stanowiący podstawy programowe działań regionalnych w Polsce. Konieczność powstania takiej strategii wynika ze wspomnianej już wcześniej <em>Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.</em> Pierwsza <em>Strategia </em>została zatwierdzona przez Radę Ministrów na lata 2001 - 2006. <em>Strategia </em>jest wprowadzana w życie za pomocą programów wsparcia zwanych także programami operacyjnymi. Ostatnim ogniwem procesu wsparcia są wspomniane kontrakty wojewódzkie zawierane między marszałkiem województwa a ministrem właściwego resortu. Kontrakt wojewódzki jest umową pomiędzy rządem a władzami samorządowymi, dzięki której województwa otrzymują pieniądze na realizację określonych celów. Podpisanie kontraktu musi być zatwierdzone przez sejmik województwa i Radę Ministrów. Z opisanego właśnie procesu został całkowicie wyłączony wojewoda, który nie ma wpływu ani na kształt NSRR, ani nie może dokonywać podziału dotacji na dofinansowywanie zadań, które zostały ujęte w programie operacyjnym. Ustawa wymienia ponadto ponad 20 podmiotów publicznych (fundusze, agencje, i inne), które są zobowiązane przestrzegać ustaleń strategii podczas swej działalności. Stworzone rozwiązanie wzmocniło w znaczący sposób stronę samorządową, szczególnie samorząd wojewódzki. Jeszcze w trakcie budowania ustawy oceniano, że taka konstrukcja stanie się wręcz niezbędna po uzyskaniu funduszy z Unii Europejskiej. Szczegółowe zasady związane z klasyfikacją poszczególnych regionów, szczególnie w myśl legislacji krajowej, mają zastosowanie głównie w programach skierowanych do samorządów. Rosnąca rola władz samorządowych została podkreślona także w <em>Ustawie o Narodowym Planie Rozwoju. </em>Narodowy Plan Rozwoju jest podstawowym dokumentem programowym, przygotowywanym przez państwo członkowskie UE, z zakresu wsparcia funduszy strukturalnych i innych instrumentów finansowych Wspólnoty. Na podstawie NPR państwo członkowskie prowadzi negocjacje z Komisją Europejską w sprawie Podstaw Wsparcia Wspólnoty. NPR określa kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, w których mieszczą się cele rozwoju regionalnego oraz sposoby ich osiągania. <em>Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju </em>zastąpiła <em>Ustawę o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.</em> Rola samorządów została zaakceptowana na etapie tworzenia NPR, zarządzania oraz monitorowania implementacji programów pomocowych, w tym Funduszu Spójności. Do najważniejszych przejawów aktywności władz samorządowych należą: <ul><li>uwzględnianie przy opracowywaniu NPR strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, </li><li>współpracy przy tworzeniu uzupełnienia programów operacyjnych i strategii wykorzystania Funduszu Spójności, </li><li>uczestnictwo przedstawicieli organizacji zrzeszających samorządy i samych samorządów w komitetach sterujących </li></ul> Od roku 2004 <em>Narodowy Plan Rozwoju </em>stał się podstawowym wyznacznikiem działań z zakresu rozwoju regionalnego. Ogromne znaczenie podczas omawiania polityki regionalnej ma podział terytorialny kraju. Omówiona reforma służyła zwiększeniu efektywności prowadzonych działań, ale to nie wszystko. Strategia przyjęta przez władze polskie związana była z dążeniem do wstąpienia do UE. W związku z tym poszczególne rozwiązania albo były wzorowane na krajach unijnych, albo miały na celu umożliwienie korzystania w przyszłości z funduszy europejskich. Z podziałem administracyjnym związana była unijna nomenklatura statystyczna NUTS (<em>Nomenclature of territorial units for statistic</em>), która powstała w celu stworzenia jednolitego systemu jednostek terytorialnych na terenie całej Wspólnoty. Zakładano, iż dokonanie takiego zabiegu umożliwi stworzenie dokładnej analizy sytuacji społeczno-gospodarczej regionów UE, dzięki czemu możliwy będzie obiektywny podział środków przeznaczonych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Pomimo, że nomenklatura została opracowana do stosowania w państwach Unii, Polska w okresie przygotowania do członkostwa zobowiązała się dokonać wstępnego podziału swojego terytorium na NUTS. Sprawa nie byłaby istotna, gdyby nie fakt, że dokonany podział odzwierciedlił dominację poziomu europejskiego w polskiej polityce regionalnej. Trudno jest wskazać na skuteczność krajowego i regionalnego szczebla polityki regionalnej, przede wszystkim ze względu na bariery w dostępie do informacji. Pomijając ten fakt, panuje ogromny szum informacyjny, którego główną przyczyną stał się trzeci poziom polityki regionalnej w Polsce, mianowicie tzw. szczebel europejski. Tak naprawdę, to zdominował on dyskurs polityczny ostatnich lat w naszym kraju. Zwolennicy integracji europejskiej używali go jako jednego z podstawowych argumentów za przystąpieniem Polski do Unii. Z drugiej strony przeciwnicy naszej akcesji robili, co się dało aby umniejszyć rolę funduszy europejskich. Ten swoisty konflikt polityczny, kwestie związane z dostosowywaniem polskiego prawa do dorobku Wspólnot, oraz trudności z wykorzystywaniem wszelkiej pomocy sprawiły, że inne poziomy polityki regionalnej nie odgrywały i nie odgrywają znaczącej roli w bieżącej polityce państwa. <br><br><strong>Przygotowanie Polski do korzystania ze środków pomocowych Unii Europejskiej</strong><br><br> Opracowany w 1997 r. i przyjęty oficjalnie przez polski rząd w 1999 r. <em>Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej </em>(NPPC)<em></em>wyznaczył cele i harmonogram działań mających na celu dostosowanie Polski do akcesji. Istotne miejsce zajęło w nim przygotowanie kraju do korzystania ze środków pomocowych UE. Jednym z priorytetów Programu stało się stworzenie podstaw prawnych, instytucjonalnych oraz mechanizmów monitorowania i kontroli polityki regionalnej spełniających kryteria unijne. Przy czym nie ograniczył się tylko do określenia podstawowych kierunków działań. Istotną rolę odegrała analiza bieżącej sytuacji prawa polskiego oraz stanu administracji. Wskazano, że niezbędne stały się zmiany w systemie prawnym, prowadzące do modyfikacji funkcjonowania struktur administracyjnych, które nie były na to przygotowane. Nie istniał układ instytucjonalny właściwy do prowadzenia polityki strukturalnej. Wynikała z tego konieczność rozbudowy odpowiednich jednostek administracyjnych (twórcy raportu wspominali głównie o administracji centralnej), przeszkolenia niezbędnej ilości urzędników. Na to wszystko potrzeba było środków, którymi strona polska nie dysponowała. Początkowo jako źródło dofinansowania wskazywano PHARE, dopiero zmodyfikowana w późniejszym okresie wersja <em>Programu</em> wskazała na inne źródła (ISPA i SAPARD). W okresie poprzedzającym korzystanie z pomocy przedakcycyjnej, zdefiniowanej w <em>Rozszerzonej Strategii Przedakcesyjnej </em>i <em>Agendzie 2000,</em> Komisja Europejska i strona polska rozpoczęły intensywne przygotowania mające umożliwić Polsce efektywne wykorzystanie skierowanej w stosunku do niej pomocy. Posłużyły się w tym celu częścią Programu PHARE98, skierowaną do instytucji. Efektem porozumienia pomiędzy Komisją i Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) było zainicjowanie <em>Specjalnego programu Przygotowawczego </em>(SPP) <em>do wykorzystania funduszy strukturalnych</em>. Głównym zadaniem SPP było opracowanie podstaw strategicznych, prawnych oraz przygotowanie organizacyjne administracji wszystkich szczebli korzystania z programów przedakcesyjnych, a w późniejszym okresie z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Założenia SPP odnośnie programów przedakcesyjnych realizowano za pomocą trzech rodzajów działań: <ul><li><ul><li>pomoc w przygotowywaniu strategii rozwojowych (np. <em>Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego</em>) </li><li>stworzenie podstaw prawnych i administracyjnych dla uruchomienia instrumentów pomocy przedakcesyjnej (ISPA i SAPARD), </li><li>przygotowanie zintegrowanych programów rozwoju regionalnego w wybranych regionach. </li></ul></li></ul> Program SPP był także zgodny z <em>Narodowym Planem Przygotowania do Członkostwa w UE</em>. Jego realizacja przybrała formę projektu twinningowego, czyli współpracy dwustronnej między Polską a określonym krajem członkowskim UE. Partnerami administracji polskiej byli Niemcy (środowisko) i Finowie (transport). Koordynacją SPP zajmował się UKIE. W realizacji Programu najważniejszą rolę odegrały: seminaria, warsztaty (z udziałem ekspertów z UE), raporty, ekspertyzy, opracowania oraz wizyty studialne w państwach UE. Był przykładem, w jaki sposób Komisja Europejska przywiązywała wagę do spraw związanych z funkcjonowaniem administracji w krajach kandydujących. Dlatego też należy dokonać diagnozy stanu polskiej administracji przełomu wieku XX i XXI, biorąc przy tym pod uwagę integrację z Unią i gotowość do pozyskiwania oraz korzystania ze środków finansowych UE. <br><br><strong>Diagnoza stanu administracji publicznej przed rozpoczęciem korzystania z pomocy przedakcesyjnej.</strong><br><br> Przed urzędnikami samorządowymi postawiono zadanie sprostania skomplikowanym procedurom przyznawania pomocy publicznej, zatwierdzania propozycji projektów i kontroli wydawania pozyskanych pieniędzy. Oszacowano, że do obsłużenia każdych 2 mln € ze środków wspólnotowych niezbędna jest jedna osoba. Biorąc pod uwagę całokształt przyznanej pomocy, niezbędne stało się znaczne zwiększenie liczebności kadry administracyjnej. Diagnoza stanu polskiej administracji (szczególnie samorządowej) w przede dniu korzystania ze środków europejskich zostanie przedstawiona w oparciu o grupę kilku wskaźników: <ul><li><ul><li>jakość obsługi (postrzeganie m.in. przez petentów) oraz normy jakości w urzędach (cer­tyfikaty), </li><li>uczciwość w postępowaniu administracji (występowanie zjawiska korupcji), </li><li>jakość planowania oraz zarządzania finansowego, </li><li>jakość tworzonego prawa, </li><li>wykorzystanie nowych kanałów komunikacyjnych w codziennej pracy (dotyczy głównie obsługi petentów), </li><li>uczestnictwo regionu we wcześniejszych programach wspólnotowych, </li><li>przedstawicielstwa regionów w Brukseli. </li></ul></li></ul> Przeprowadzone w 2000r. badania wskazały, że z pracy urzędów zadowoleni są przede wszystkim przeciętni mieszkańcy, głównie z obszarów wiejskich. Przedsiębiorcy oceniają funk­cjonowanie polskiej administracji zdecydowanie negatywnie. Godziny otwarcia urzędów wy­muszały na petentach zwalnianie się z pracy, szczególnie w gminach wiejskich. Różnice między obszarami wiejskimi a miastem występowały także w stopniu komputeryzacji. W zbadanych przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową urzędach przypadało średnio 41 komputerów na 100 zatrudnionych pracowników. W dużych miastach proporcja ta wynosiła nawet 70 komputerów na 100 osób, na wsiach spadała poniżej 37 komputerów na 100 urzędników. Ponadto zauważono, że lepiej wyposażone są gminy w zachodniej części kraju. Biorąc pod uwagę opinię petentów i stopień komputeryzacji najlepsza jakość obsługi występowała w województwie zachodniopomorskim, najgorsza zaś w warmińsko-mazurskim. Zupełna nowością jest zastosowanie w Polsce norm jakości w postaci certyfikatów, takich jak np. ISO 9000. Przez całe lata PRL-u oraz przez pierwsze lata funkcjonowania III RP administracja była traktowana zupełnie odmiennie, niż sektor prywatny. W strukturach ad­ministracyjnych rzeczą normalną było to wszystko, co byłoby nie do pomyślenia w przed­siębiorstwach: opieszałość, nieefektywność, niska jakość usług, złe traktowanie klienta, brak polityki informacyjnej czy promocyjnej. W 1999 r. pierwszy polski urząd otrzymał certyfikat jakości IS0 9002. Jest to wynikiem realizacji przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów wraz z Programem Umbrella projektu "Zarządzanie jakością w administracji publicznej". To wspólne przedsięwzięcie otrzymało wsparcie finansowe z Programu Rozwoju Narodów Zjednoczonych. Uzyskanie certyfikatu jakości wymaga zmian przede wszystkim w sferze zarządzania urzędami. Muszą się one stać bardziej efektywne i o wiele bardziej funkcjonalne dla klientów. Normy jakości są ściśle powiązane z omówioną wcześniej jakością obsługi. W pewnym sensie stanowią odpowiedź urzędów na nowe wyzwania. Za sytuację niebezpieczną należy uznać fakt, iż wdrażanie certyfikatów pokryło się w czasie z pozyskaniem pierwszych środków z Unii. W związku z tym urzędy stanęły zarówno przed wyzwaniem związanym z odpowiednim wykorzystaniem środków, jak i zmuszone były do równoległego dokonywania zmian w duchu poprawy jakości funkcjonowania. Korupcja była jednym z podstawowych problemów administracji polskiej wszystkich szczebli. Jest to zjawisko problemowe także z tego względu, że trudno jest je zmierzyć w wiarygodny sposób. Za najbardziej korupcjogenne uznać można wszelkiego rodzaju transakcje związane z nieruchomościami, prywatyzacją, dzierżawą, pozwoleniami na budowę czy po­działem lokali. Problemy szczebla lokalnego i regionalnego są w znacznej mierze odzwierciedleniem tego, co dzieje się na szczeblu centralnym. Na porządku dziennym było upartyjnienie stanowisk prowadzące do zawyżania płac oraz powierzanie odpowiedzialnych funkcji bez merytorycznego przygotowania. W sytuacji, kiedy większość samorządów posiada grunty i nieruchomości, bardzo rozpowszechnionym przypadkiem było czerpanie przez urzędników nieuczciwych zysków. Dotyczy to także urzędów centralnych. Do częstych praktyk należało także umieszczanie w umowach najmu specjalnych klauzul dotyczących warunków sprzedaży, które gwarantowały np. zakup nieruchomości wybranym osobom. Przyznawane przez urzędników licencje, koncesje i zwolnienia stworzyły ogromne pole dla nielegalnych działań. Korupcji nie są pozbawione także zamówienia publiczne na szczeblu lokalnym. Częste przypadki korupcji ze strony urzędników to tylko jedna strona problemu. Równie niebezpieczny jest fakt dopuszczania tego typu zjawisk zarówno ze strony petentów jak i ośrodków decyzyjnych. Badania administracji samorządowej ujawniły, że ok. 10% burmistrzów (wójtów, prezydentów) uważało za dopuszczalną sytuację, w której urzędnik przyjmował prezent w zamian za dodatkowy nakład pracy poświęcony w odpowiednie załatwienie danej sprawy. Podobnie wyglądała sprawa odnośnie załatwiania spraw w trybie szybszym niż normalnie. Wydaje się zasadne stwierdzenie, że zjawiska uznawane za patologiczne w rozwiniętych demokracjach liberalnych, w Polsce przybrały rozmiar niebezpieczny. Powstaje w tym kontekście pytanie, czy funkcjonujące w taki a nie inny sposób urzędy były w stanie sprostać wysokim wymaganiom, jaki stawiane były przed nimi w procesie korzystania ze środków unijnych. Omówiony wcześniej SPP z pewnością przyczynił się do wzrostu jakości funkcjonowania urzędów, jednakże nie wystarczy przeszkolić kadrę, żeby wszystko sprawnie działało. Konieczne stało się opracowanie takiego systemu, który zminimalizowałby szanse na czerpanie dodatkowych korzyści przez urzędników. System taki powinien być od podstaw zbudowany w oparciu o dokładnie określone zasady funkcjonowania ze ściśle sprecyzowaną rolą poszczególnych elementów (urzędników). Sposób, w jaki przeprowadzany jest proces planowania oraz zarządzania finansowego uznać należy za jeden z najważniejszych wskaźników w kontekście korzystania ze środków europejskich. Od niego w dużym stopniu zależy bowiem, czy np. samorząd lokalny otrzyma środki, o które wnioskuje, a jak już otrzyma, to czy będzie w stanie odpowiednio nimi zarządzać. W pierwszej kolejności należy się tu odnieść do jakości przyjmowanych przez samorządy planów budżetowych. Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że szacunki wydatków i dochodów budżetowych przyjmowane na początku każdego roku, były w ogromnej mierze niedokładne. Obrazują to fakty, że ok. 2/3 gmin w Polsce nie doszacowało własnych dochodów, zaś ok. 30% przeszacowało je. Problem nie byłby tak wielki, gdyby chodziło o nieznaczne różnice pomiędzy praktyką a planami. Niestety, co czwarta gmina pomyliła się o 15% wykonania dochodów, zaś co dziesiąta gmina miała błąd przekraczający 20%. Samorządy borykają się także z terminem uchwalenia budżetu. W 1999 mniej niż 20% samorządów uchwaliło budżet w terminie. Opóźnienia były znaczne i przekraczały kilka miesięcy, przy czym zdecydo­wanie mniejsze były na zachodzie kraju. Biorąc pod uwagę te okoliczności, trudno jest nie odnieść wrażenia, że samorządy po prostu nie były w stanie sprostać wielu wymaganiom stawianym Polsce przez Komisję Europejską. Jednym z takich kryteriów, których spełnienie stało w roku 2000 pod znakiem zapytania była słynna zasada "n+2". Problemy nękające ad­ministrację nie sprzyjają realizacji tak skomplikowanych zadań. Do tego dochodzą kwestie zwi­ązane ze współpracą administracji różnych szczebli. System administracyjny był bowiem silnie zcentralizowany, z dublującymi się kompetencjami oraz wieloma wąskimi gardłami. Mimo do­konanej reformy samorządowej, samodzielność władz lokalnych w kwestiach finansowych można było poddać w wątpliwość. O ile największe oraz najbogatsze gminy w Polsce były w stanie w miarę samodzielnie realizować swoje zadania, to te najbiedniejsze były niemal całkowicie uzależnione od pomocy państwa. Dlatego tez należy uznać planowanie i zarządzanie finansowe za jeden ze słabszych elementów polskiej administracji samorządowej. Jeżeli chodzi o administrację centralną, to stopień upolitycznienia niemalże uniemożliwiał obiektywne wspieranie regionów. Stanowione przez władze lokalne i regionalne prawo wyznacza w znacznej mierze kierunki rozwoju danych obszarów. Uchwalenie "dobrych" przepisów z pewnością umożliwiłob­y skuteczniejsze pozyskiwanie i wykorzystywanie środków pomocowych. Jakość lokalnej legislacji można zmierzyć poprzez zbadanie częstości kwestionowania przyjętych przez rady samorządowe uchwał (wojewoda i Regionalna Izba Obrachunkowa). W 1999 r. wojewodowie unieważniali średnio 1,6 uchwały na gminę w województwie podlaskim, 0,9 w warmińsko-mazurskim do 0,02 w pomorskim. Po raz kolejny dał zauważyć się podział na za­chodnią i wschodnią część kraju. Kwestia jest o tyle istotna, ponieważ wschodnia część kraju jest o wiele słabiej rozwinięta. Stąd konieczne są w tamtym rejonie sprawne struktury administracyjne umożliwiające m.in. efektywne wykorzystania pomocy, a przede wszystkim stworzenie warunków dla lepszego rozwoju. W chwili rozpoczynania działalności przez programy przedakcesyjne takie struktury nie były wystarczająco rozwinięte. Uruchomienie przez administrację nowych kanałów komunikacji z obywatelami służy z jednej strony poprawie jakości funkcjonowania systemu, z drugiej jest jedną z form realizacji unijnych zasad odnośnie polityki informacyjnej w zakresie realizowanych programów pomocow­ych. Najbardziej powszechnym z nowych kanałów komunikacji jest internet. W związku z tym powstała nowa jakość usług publicznych, nazwana mianem e-usług. Usługi te, nazywane często eGovernment (Rząd on-line) stanowią jedno z najważniejszych oczekiwań ludności odnośnie administracji w krajach UE. Trzeba podkreślić, że eGovernment to nie tylko wykorzystywanie nowych kanałów w świadczeniu usług dla ludności. Wprowadzenie takiego rozwiązania oznacza zastosowanie technologii komunikacji i informacji (ICT -<em> Information and Communication Technologies</em>) w procesie planowania, realizowania i monitorowania zadań administracji publicznej. Poziom rozwoju e-usług w Polsce został oceniony w 2000 r. jako bardzo niski (średnio 18,56%), nie zaspokajając nawet w pełni potrzeb informacyjnych obywateli. Naturalnie należy wziąć pod uwagę fakt, że w roku 2000 Polska była krajem odstającym od średniej europejskiej pod względem dostępu obywateli do internetu. Jednakże początek XXI wieku to intensywny wzrost użytkowników internetu w Polsce i sektor publiczny musi brać pod uwagę ten proces. Należy stwierdzić, że Polska uplasowała się na bardzo odległym miejscu w krajach kandydujących do UE pod tym względem. Jest to ogromne niedopatrzenie ze strony decydentów, ponieważ eGovernment stanowi jeden z najtańszych sposobów docierania do ludności oraz wspierania procesu zarządzania. Jednym ze wskaźników, który w sposób najpełniejszy oddaje stopień przygotowania ad­ministracji do korzystania ze środków pomocowych, jest uczestnictwo w funkcjonującym od 1989r. Programie PHARE. Jest obszar bardzo trudny do zbadania, ponieważ instytucje zajmujące się koordynacją Programu (Pełnomocnik Rządu ds. Integracji Europejskiej a następnie UKIE) nie prowadziły dokumentacji odnośnie poziomu wykorzystania środków pomocowych. Nie dysponowały one danymi dotyczącymi sposobu wydatkowania środków PHARE i nie posiadały informacji o korzyściach osiągniętych w wyniku zrealizowania poszczególnych przedsięwzięć w ramach PHARE. Paradoksem jest także, że Departament Pomocy Zagranicznej, Funduszy i Programów Wspólnotowych UKIE wyrażał zaniepokojenie (zapominając o tym, że to on jest koordynatorem przedsięwzięć realizowanych w ramach PHARE), iż właściwe resorty w zdecydowanej większości przypadków nie monitorowały przebiegu programów i nie oceniały ich rezultatów. Ponadto, kierownictwo UKIE stwierdziło (pretensje mogli mieć tak naprawdę do siebie), że nadzór nad realizacją programów ze strony administracji państwowej jest niedostateczny. Do takiego stanu rzeczy doprowadziły m.in. częste zmiany na stanowiskach kierowniczych, niewystarczające zainteresowanie nadzorowanymi programami oraz niezrozumienie swej roli i zadań ze strony pracowników wyznaczonych do pełnienia funkcji Pełnomocników ds. Realizacji Projektu. W 1998 r. wykorzystanie środków z PHARE zostało poddane kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Wykazała ona znaczne, przekraczające 14 miesięcy, opóźnienia w realizacji kontraktów, czego przyczyną było niewłaściwe przygotowanie organizacyjne oraz kadrowe jednostek zarządzających. Nie istniała także jednolita koncepcja wykorzystania środków finansowych przez administrację rządową przed podpisaniem memorandów finansowych. Mechanizmy współpracy pomiędzy jednostkami zarządzającymi programami a beneficjentami finalnymi nie zostały dostatecznie wykształcone. Po roku 1999 sytuacja uległa znacznej poprawie, chociaż występowały opóźnienia we wdrażaniu PHARE - EDIS. Opóźnienia dotyczyły więc w pewnym sensie podstaw organizacyjnych partycypowania administracji po wstąpieniu do UE. Spora część przyjętych pozytywnie przez Komisję projektów,pomimo ukierunkowania na województwa, zakontraktowana była na szczeblu centralnym. Niestety także w tym wskaźniku dał się zauważyć podział na Wschód i Zachód kraju, gdzie Zachód uzyskał większe środki. Ostatnim wskaźnikiem określającym stan przygotowania administracji do korzystania z unijnych programów, jest funkcjonowanie przy strukturach unijnych przedstawicielstw regionów. Biura regionalne posiadały w Brukseli prawie wszystkie państwa członkowskie (wyjątkiem Luksemburg i Portugalia), zaś kraje kandydujące otwierały je. Najwcześniej powstały biura regionalne Węgier, Słowacji i Polski. W chwili rozpoczynania korzystania z funduszy przedakcesyjnych otwarte zostały dwa polskie biura regionalne - wspólne Biuro Informacyjne Regionów Lubelskiego i Podlaskiego oraz przedstawicielstwo Pomorskiego Stowarzyszenia Gmin Wiejskich. <strong>ISPA w Polsce. Wnioski.</strong><br><br> Najlepszym sposobem na omówienie przygotowania Polski, szczególnie struktur administracyjnych do korzystania ze środków unijnych jest przedstawienie konkretnego przykładu. Ciekawym przypadkiem jest funkcjonowanie w Polsce Przedakcesyjnego Instrumentu Polityki Strukturalnej, który miał za zadanie przygotować nas do korzystanie z Funduszu Spójności. 1 maja 2004 r. zadania ISPA zostały formalnie zaliczone do Funduszu Spójności. Powstaje zasadnicze pytanie, czy Program spełnił swoje zadania, przyczyniając się m.in. do poprawy opisanej wyżej sytuacji. Budżet ISPA dla Polski ustalono na poziomie 30-37% środków dla krajów kandydujących, co oznaczało od 312 do 388 mln € rocznie. Problemy pojawiają się już na etapie pozyskiwania informacji. Jeśli chodzi o to, ile przyznano nam dofinansowania to można spotkać wiele sprzecznych i mylących danych. Przykładem są dane z serwisu internetowego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) oraz Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (wcześniej zajmowało się tym Ministerstwo Gospodarki i Pracy powstałe po podziale Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej). Ten pierwszy podaje, że w latach 2000 - 2002 Polska uzyskała obietnicę wsparcia 54 projektów sumą przekraczającą 2 mld €. W drugim serwisie można się dowiedzieć, że przyznano nam ponad 2 mld € na realizację 55 projektów w latach 2000 - 2003. Nieprawdopodobne jest, żeby w ciągu jednego roku udało się przeforsować tylko jeden wniosek. Po zapoznaniu się z zamieszczonymi na tych stronach szczegółowymi dokumentami, dochodzi się do wniosku, że błąd występuje w serwisie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR). Pozostaje jeszcze rok 2003. Wpisanie w przeglądarce internetowej terminu ISPA 2003 skutkuje odnalezieniem załącznika do strony w serwisie MRR, z informacją o 8 podpisanych w tym roku memorandach na 19 zatwierdzonych projektów(stan na dzień 4.03.2003), podczas gdy informacje Komisji Europejskiej mówią o 15 zatwierdzonych projektach. Zastanawiające jest, że w zasadzie nie można dotrzeć do tych informacji "zwykłą" drogą, czyli poprzez kliknięcie odpowiedniego tematu w samym serwisie. Również ministerialna przeglądarka nie spełnia swojej roli. UKIE nie sprawdza się o wiele lepiej. Podobnych błędów jest znacznie więcej, zaś pozyskanie wielu, wydawałoby się podstawowych informacji graniczy często niemalże z cudem. Prawdopodobnie jest to przyczyną braku większej liczby publikacji na temat programów przedakcesyjnych, szczególnie ISPA oraz wysokiego poziomu krytyki wśród społeczeństwa i elit politycznych (naturalnie opozycyjnych). <a name="HtmlPlaceholderControl12"></a><a name="HtmlPlaceholderControl11"></a> Stwierdzenie, że Polska pozyskała środki finansowe w sposób efektywny jest zdecydowanie nieprawdziwe. Maksymalna kwota potencjalnego dofinansowania przekroczyła 2 mld €, podczas gdy udało się pozyskać "tylko" 1,480 mld €. co więcej, nie wszystkie z pozyskanych funduszy wypłacono w terminie. Faktyczne wypłaty osiągnęły w 2003 r. poziom zaledwie 387 942 210 €, podczas gdy roczna alokacja środków była na poziomie 33,5% (niektóre źródła podają 376 mln €, co stanowiło 25,9% wszystkich środków. Stawiało to nas na ostatnim miejscu wśród państw, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r.). Wynika to z jednej strony ze specyfiki projektów współfinansowanych przez Program, przede wszystkim z ich wieloletniego charakteru. Z drugiej strony zanotowano znaczne opóźnienia w realizacji kontraktów. Na przykład na 48 projektów zaakceptowanych w sektorze środowiska tylko w 6 podpisano wszystkie kontrakty. Takie opóźnienia nie były całkowitym zaskoczeniem, ponieważ korzystanie z pierwszej edycji PHARE także zakończyło się poważnymi opóźnieniami i wypłatą tylko części zobowiązań. Zdarzały się nawet przypadki anulowania przez Komisję Europejską przetargów i realizowania procedury zwrotu kwoty dofinansowania. Do niebezpiecznych należy zaliczyć fakt, że strona polska w zasadzie nie przyznaje się do takiego stanu rzeczy. Na oficjalnych serwisach rządowych można wręcz znaleźć informację, że wypłacone zostało 100% środków. Przykładem jest Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, gdzie wśród ogólnych informacji można się natknąć na następujące stwierdzenie <em>Kwota przyznawana corocznie przez Komisję Europejską w ramach ISPA od 2000 r. przekroczyła 350 mln euro. Oznacza to, że Polska całkowicie wykorzystała dostępne środki zgłaszając odpowiednią ilość projektów do dofinansowania z Funduszu ISPA. </em>Wprawdzie tekst pochodzi z roku 2005 i dokonano kolejnych wpłat, ale nie zakończono jeszcze wielu inwestycji, więc siłą rzeczy Polska nie mogła wykorzystać wszystkich środków. Brak jakiejkolwiek dawki krytycyzmu ze strony przedstawicieli administracji centralnej i rządu nie wróży dobrze na przyszłość. Sprawia, że efektywne korzystanie z pomocy unijnej w przyszłości staje pod znakiem zapytania. Co więcej, jeżeli już ktoś z administracji rządowej przyznał, że są jakiekolwiek opóźnienia, to winą za nie obarczał administrację samorządową. Przedstawiciele ministerstwa środowiska wskazywali na szereg trudności, jakie Program stwarzał gminom np. dokumentacja przetargowa w języku angielskim. Naturalnie nie dopatrzono się żadnej winy ze strony władz centralnych. W przede dniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej powstało wiele kontrowersji dotyczących gotowości naszego do korzystania z funduszy europejskich po dniu akcesji. Elity rządzące stały na stanowisku, iż stan przygotowania polskiej administracji do korzystania z fun­duszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności jest więcej niż zadowalający. Ówczesna minister ds. europejskich, Danuta Hübner zaprzeczyła, jakoby w polskich resortach i administracji pano­wał chaos. Jakiekolwiek ataki ze strony opozycji uznała za bezpodstawne i oparte na nierzetelnej wiedzy oraz niesprawdzonych informacjach. Wg niej Polska utworzyła niezbędne instytucje, będąc pod koniec 2003 r. na etapie ich kadrowego wzmacniania. Stwierdziła, że przyjęto niezbędne akty prawne i przygotowano odpowiednie instrukcje odnośnie pozyskiwania i implementacji unijnych środków. Zaprzeczyła zdecydowanie, że pierwsze lata w Unii stanowić będą swoiste pole doświadczalne dla polskiej administracji. Jej zdaniem trzynastoletnie doświadczenie Polski w korzystaniu z programów przedakcesyjnych (o znacznie bardziej skomplikowanych procedurach) stanowiło wystarczające przygotowanie do pełnej partycypacji w strukturach unijnych. Nie istniał też dla niej problem braku pieniędzy wśród samorządów lokalnych na pokrycie wkładu własnego. Naturalnie wszystko zostało wzięte pod uwagę przy tworzeniu budżetu na 2004 r. Podobne zdanie można było usłyszeć od przedstawicieli Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (w chwili pisania opracowania sprawami programów pomocowych zajęło się Ministerstwo Rozwoju Regionalnego). Struktury administracyjne zostały zobligowane do osiągnięcia pełnej gotowości. MGPiPS opracował odpowiednie procedury, zaś urzędnicy zostali przeszkoleni. Można nawet dojść do wniosku, że administracja była doskonale przygotowana. Wydawałoby się, że to takie proste i oczywiste. Jednakże sytuacja była o wiele bardziej skomplikowana. Przeprowadzona w latach 1999 - 2002 przez NIK kontrola przygotowania jednostek pu­blicznych do korzystania z ISPA w sektorze środowiska zarzuciła instytucjom biorącym udział we wdrażaniu ISPA doprowadzenie do niskiego stanu wykorzystania środków finansowych z Programu. Wnioski NIK wskazały na następujące uchybienia ze strony rządowej: <ul><li><ul><li>częste zmiany organizacyjne i kadrowe instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie Programu ISPA. Dotyczy to Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Środowiska i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), </li><li> długotrwałe zawieranie umów finansowania, </li><li> wielomiesięczne negocjowanie porozumień o realizacji projektu pomiędzy NFOŚiGW a beneficjentami końcowymi, </li></ul></li></ul><ul><li><ul><li> przewlekłe i wielokrotne weryfikowanie dokumentów przetargowych. </li></ul></li></ul> Ta sama kontrola wykazała, że wszyscy objęci kontrola beneficjenci końcowi utworzyli w swoich strukturach Jednostki Wdrażające Projekt oraz powołali Pełnomocnika ds. Realizacji Programu. Czyli zdecydowanie lepiej oceniła administrację samorządową. Zarzuciła także stronie rządowej liczne uchybienia na etapie selekcji projektów, które mogły mieć negatywny wpływ na ich późniejszą ocenę przez Komisję Europejską. Negatywnie zostały również ocenione przygotowania do monitorowania projektów ISPA. Stwierdzono sięgające kilkunastu miesięcy opóźnienia we wprowadzaniu odpowiednich systemów zarządzania. W marcu 2004 r. NIK przeprowadził kontrolę, która wskazała po raz kolejny na wiele opóźnień w przygotowaniu administracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania funduszy unijnych. Ustalono, że pomimo podjętych działań przygotowawczych administracja publiczna nie była gotowa do korzystania ze środków UE. Wynikało to m.in. z: <ul><li><ul><li> opóźnień w przygotowywaniu poszczególnych dokumentów programowych, </li><li> opóźnień we wprowadzaniu niezbędnych regulacji prawnych, </li><li> braku wystarczającej liczby odpowiednio wykwalifikowanych urzędników, </li><li> nie przygotowania projektów zakwalifikowanych do realizacji z funduszy unijnych po przy­stąpieniu do UE, </li><li>nie wywiązania się Ministerstwa Finansów z wdrożenia systemu monitorowania funduszy. </li></ul></li></ul> Wprawdzie kontrola została przeprowadzona pod kątem funduszy strukturalnych, ale należy pamiętać, że ISPA, podobnie jak pozostałe programy przedakcesyjne, miał za zadanie przygotować Polskę do późniejszego korzystania ze środków UE. Oceniając Program w tym kontekście należy oddzielić szczebel centralny od samorządowego. Z tą różnicą, że administrację centralną ocenić można głównie w negatywny sposób, a samorządową pochwalić, co wynika m.in. z omówionego wcześniej raportu NIK z 2003 r. Największe trudności we wdrażaniu ISPA powstawały właśnie na szczeblu centralnym, czego najdobitniejszym dowodem są zaległości w sektorze transportu. Jest to obszar, z którym decydenci mają cały czas problemy. Z jednej strony nie posiadają wystarczających środków finansowych, ale jeśli już jakieś przedsięwzięcia były finansowane, to podstawową kwestią była jakość zarządzania (a w zasadzie jej brak). Czynnikiem, który wpłynął zdecydowanie negatywnie na jakość wykorzystania środków z ISPA był scentralizowany system wdrażania, co ma miejsce obecnie w funduszach strukturalnych, szczególnie Funduszu Spójności. Resortowe podejście do podejmowania decyzji oraz zarządzanie na szczeblu centralnym, przy wielokrotnym braku zainteresowania czynnikami lokalnymi, doprowadziły do szeregu trudności we wdrażaniu wielu inwestycji. Nie występowała koordynacja działań pomiędzy poszczególnymi urzędami centralnymi. Poza tym następowały częste zmiany struktury organizacyjnej, które były także jedną z przyczyn opóźnień. Do tego dochodzą nie rozwiązane w skuteczny sposób problemy finansowe samorządów. Administracja lokalna w większości przypadków przygotowała się do korzystania z Funduszu Spójności, szczególnie w perspektywie warunków jakie dyktowały władze centralne. Słowa większości przypadków odnoszą się do sytuacji, w której samorząd był w stanie partycypować w ISPA a co dopiero w Funduszu Spójności. Należy pamiętać, że znacznej części samorządów nie było stać na wielomilionowe inwestycje. Z ISPA skorzystały przede wszystkim największe i najbogatsze gminy, realizując wielkie przedsięwzięcia inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska (np. oczyszczalnia ścieków w Szczecinie). Mimo wszystko administracja regionalna podjęła ogromny wysiłek w celu przygotowania się do korzystania z Funduszu Spójności, co należy docenić. Niemniej, jeśli nie podejmie się zmian na szczeblu centralnym w celu efektywniejszego przebiegu inwestycji, nie dopracuje systemu kontroli i nie zapewni środków na wkład własny, to całe to przygotowanie może pójść na marne.
<br>Przemysław Żarnecki <a href="http://www.favor.linuxpl.com">www.favor.linuxpl.com</a>
<br>---<br>
Artykuł pochodzi z serwisu <a href="http://www.publikuj.org">Publikuj.org</a>.